zt寒意初临中的联合国改革
寒意初临中的联合国改革
皇甫茹 纽约的初冬寒意中，联合国秘书长安南在１２月１日收到了一份如何改造这个疲态毕露的老迈机构的报告。报告由安南所任命的“威胁、挑战和改革高级别小组”撰写，组长为泰国前总理阿南·班雅拉春（Anand Panyarachun），组员为各国名人（以下简称该小组为“名人小组”），包括我国前外长、前副总理钱其琛，老布什任总统时的美国国家安全顾问布伦特·斯考克罗夫特（Brent Scowcroft ，他也是新任国务卿赖斯女士的“师傅”），阿拉伯联盟前秘书长阿姆鲁·穆萨（Amre Moussa）等十六人。安南将根据这一报告所推荐的措施，在初步定于明年９月召开的各国首脑会议上正式提出联合国改革方案。 美国撇开安理会、于去年３月擅自发动伊拉克战争以来，各方都感到，叫喊了多年的联合国改革不能再拖了，联合国再不改革就要消亡了。去年１１月４日，安南在任命这个研究小组时说：“在过去一年里，集体安全体系的基础发生了动摇，人们对集体应对共同的问题和挑战的信心遭到了破坏。同时，国际社会对当前所面对及将来可能面对的挑战的大小和性质产生了深刻分歧。”他要求该小组“研究当前全球在广泛的和平与安全领域，包括经济和社会方面所面临的威胁和挑战，并就集体应对这些威胁和挑战提出建议”。这份报告就是名人小组一年来的研究和讨论成果。报告对人们最关心的两个问题——扩大安全理事会的代表性和使用武力的国际法准则——都提出了积极的原则性意见。不过，这些意见还远远不能弭平各国对这两个问题的看法分歧。 所谓扩大安理会的代表性，就是增加新成员，特别是增加拥有否决权的常任理事国，让安理会更准确地反映当前世界的真实面貌。安理会在１９６３年已经扩展过一次，从先前的十一国增加到目前的十五国，而且《联合国宪章》第二十七条已经规定了选举会员时应考虑地域分布，因此，单是增加非常任成员意义不大，尽管这在联大很容易通过。只有在增加常任理事国的情况下，为了不让常任理事国所占比例太高，成为一个封闭俱乐部，安理会才有必要同时增加非常任成员。而一涉及常任理事国，各种难以调解的矛盾就接踵而来。 每个有点条件的国家，都想成为拥有否决权的常任会员。目前申请最积极的是德国、日本、印度和巴西。但是，联合国成立时的五个安理会永久成员美苏中英法，是在第二次世界大战中靠枪杆子打出来的，这五个国家都为反法西斯战争的胜利做出了重大民族牺牲。如今没有这般沉重的考验，尽管印度的人口是英国和法国无法比拟的，尽管日本和德国的经济规模远远超过俄国，想要否决权，却难以令人信服，特别难以令嫉妒的邻国膺服。这四个国家，直接挤进安理会担当常任理事，几乎不可能。美国只表示过支持日本和德国的入选（理由是要象目前五位常任一样，要讲贡献，而日本和德国是联合国第二和第三交款国），以至意大利驻联合国大使很气愤地对当时的美国国务卿奥尔布莱特老太太说：如果德国和日本可以入选，意大利也应该入选，毕竟意大利也是二战的战败国。其实这还是克林顿任总统时的立场，美国现在只愿意支持日本一国。而中国最难容忍的恰恰就是日本单独入选。另外，克林顿时美国支持安理会扩大到不超过二十一国，但现在美国觉得这个数字还是太多。中美两国都有安理会否决权，多国提案会被美国掐死，单选日本会被中国掐死，此路一时走不通。 尽管此路不通，报告仍然建议将安理会扩大至二十四国，非洲、美洲、亚洲、欧洲各六国，并增加六名常任成员（是否拥有否决权另议）。毕竟，这份报告的意图是为联合国的长远发展指明大致方向，并不强调立即解决所面临的困难问题。这一建议至少可以作为今后的讨论基础。考虑到增加常任理事国的难度。报告另外提出一个替代方案：如果不增加永久成员，则在五个常任理事国和任期两年的一般会员之间，再设八个任期四年的半常任理事国。这是意大利等国家极力推动的“三级”方案——它给了意大利象德国、日本一样担任半常任理事国的机会。 不过，即使新增加六个安理会永久成员，即使这六个国家因考虑地域分布而选了北非的埃及（一个代表性和稳定性都芸梢傻墓遥怖砘崛匀晃茨芸朔鹫谓淌谌讯ず嗤⒍伲⊿amuel P. Huntington）曾经指出的缺陷：奥斯曼帝国解体之后，伊斯兰文明不再有一个中心国家，因此在国际舞台上缺乏有权威的代表。 另一个国国瞩目的问题，是使用武力的合法性。目前，国际法认为在两种场合，可以合法使用武力。一是受到侵略时的自卫反击。虽然《联合国宪章》没有明确规定，面临紧迫安全威胁时的先发制人（preemptive），也可以算在这一范畴之内。１９６７年，在埃及封锁蒂朗海峡之后，以色列发动的六日战争，国际上一般认为是合法的。９·１１之后，由法国介绍、安理会全票通过了１３７３号决议，将自卫权利扩大到反击恐怖暴力，为美国轰炸阿富汗开了绿灯。现在的新挑战是：美国２００２年制订的“国家安全战略”宣称美国具有“预防性打击”（preventive）的权利，将自卫范围扩大到了威胁严重却未必紧迫（别的大国可能认为仍然有相当的外交斡旋时间）的情形，比如某个国家试制核武器的时候。 握有安理会的批准和授权是另一种可以合法使用武力的场合。按联合国创建时的构想，安理会应该是个国际大警长，直接指挥一支由五个常任理事国共同提供的军队，扑灭世界各地的战争火苗。《联合国宪章》第四十七条设立了一个“军事参谋团”，具体负责该项国际性警察防暴行动。但是，随后而来的冷战，使得美苏两国不可能采取联合军事行动，军事参谋团也就失去了存在的意义。不过，这是唯一的由宪章规定的联合国次级组织，因此军事参谋团至今仍然每星期开一次碰头会 ——宪章的字面意义还是要遵守的。五国武官喝喝茶，聊聊天，言不及义，言罢回家。冷战结束后，１９９１年的海湾战争是安理会成立以来唯一的一次大国合作军事行动。甚至军事参谋团也讨论了美苏英法四国海军联手封锁伊拉克的可能性。一时间，很多人满怀希望地以为，安理会终于可以承担起联合国创建时所预见的任务了。但是，美国１９９４年撤出了索马里的联合国人道救援计划，并对第三世界“国家重建”（nation building）活动失去兴趣，安理会的警察行动顿时群龙无首。１９９７年西非国家经济合作组织（ＥＣＯＷＡＳ）对塞拉利昂内乱的干涉，首开地区性组织（这甚至不是一个军事同盟而是经济合作组织）冷战后绕开联合国独立行动的先例；接着，１９９９年北约未得安理会授权就轰炸南斯拉夫。去年的伊拉克战争更是让联合国颜面丢尽。联合国的另一新挑战是：在美国明言得不到安理会授权就单边行动时，联合国怎么办？ 使用武力问题上的两大新挑战都来自美国。美国现在的态度，可以用布什总统上任后向国会递交的第一个《国情咨文》（２００２年１月２９日）中的一段“名言”来概括： “这类国家〔指伊拉克、伊朗和北朝鲜〕和它们的恐怖主义同伙构成了邪恶的轴心，其目标是威胁世界和平。这些政权妄图获得大规模毁灭性武器，从而构成了日趋严重的极大危险。他们可能向恐怖主义分子提供这些武器，让他们得到发泄仇恨的手段。他们可能攻击我们的盟友或妄图胁迫美国。在以上任何一种情况下，不闻不问的代价都将是灾难性的。” 安理会的两难困境，在于一方面要承认美国的担心有合理之处——随着大规模毁灭性武器的扩散，对某些国家的按传统属于“内政”的行为，“不闻不问的代价都将是灾难性的”。以色列这样领土狭隘的小国，遭受伊朗一次核攻击就绝灭了。另一方面，安理会又有责任阻止美国或别的国家在“防核”、“反恐”的旗号下滥用武力。 名人小组的报告，不可能明确地替美国的“预防性打击”背书，但是，他们对受到威胁时的先发制人做出了比较明确的规定。一个国家将被允许采取先发制人的军事行动，只要得到安理会同意。安理会将根据五条准则判断先发制人的必要性：（１）威胁是否非常严重并足够清晰（不再单一强调“紧迫”、“即将发生”）；（２）军事攻击的主要目的必须是消除和阻止威胁（换句话说，“民主化”之类的高调不是理由）；（３）军事攻击必须是其他手段（谈判、制裁等）失效后的最后办法；（４）军事攻击的规模、强度和持续时间应该与威胁的严重程度相匹配，而不是过度使用武力；（５）军事攻击应有相当的成功前景，有理由相信，所采取的行动不至于使局势变得更为混乱更难以解决。 美国进攻伊拉克，并不完全符合上述五条准则。安南的个人意见，也始终认为伊拉克战争是“非法”的。很难设想，布什总统会愉快地同意名人小组的建议。即使美国最终默认，也需要有一段保留面子的过渡时期（或许拖到布什第二任期之后）。而美国要是不同意，这些准则，就和扩大安理会的建议一样，只能强调长远意义了。毕竟，这些准则的当前应用对象，实际上就是美国；更具体地讲，下一次的应用场合，可能就是美国和伊朗的冲突。 塞缪尔·亨廷顿教授在１９９９年的论文《孤独的超级大国》中指出：当今世界大势，不是罗马帝国或中国在东亚传统地位那样的单极世界；不是冷战时代的双极世界；也不是欧洲在拿破仑或俾斯麦时期的多极世界。这三种模式都不足以形容进入二十一世纪时的世界。我们现在所见到的是一种新型的单极－多极复合模式。美国作为唯一超强，实力无可匹敌，但又没有强大到可以把自己的意志强加于其他大国；而那些构成多极的大国，即使联合起来也无法压倒美国。它们不但要顶住美国的压力，本身在自己的势力范围内也受到次级大国的挑战，俄国之西有乌克兰，中国则东有日本南有印度。美国可以通过与次级大国的联盟反制多极大国。三种旧模式里的大玩家，具有维持现状的意愿，这符合他们的利益；但在单极－多极复合模式里，这一意愿并不显著。复合模式的张力在于“单极”和“多极”两种形态之间，两种形态都对现状不甚满意，都有难以施展的挫折感。令复合模式向单极方向移动，大概不是人们普遍希望的；要向多极方向移动，则在美国的自律之外，还需要联合国适当改革并发挥更大作用。 联合国是否有勇气面对全球安全新问题呢？上月（１１月）２３日，联和国大会社会、人道和文化事务委员会拒绝向大会提交谴责苏丹政府的提案，尽管苏丹西部达尔富尔地区的局势被安理会称为当前“世界最严重人道灾难”。联合国多极不能采取行动，也就难怪苏丹黑人要向美国单极哭诉了。美国驻联合国大使约翰·丹福思（John C. Danforth）利用自己担当安理会主席的机会，请安理会各成员移到更接近苏丹现场的肯尼亚首都内罗毕开会，亲眼见见苏丹难民。 倒是名人小组克服了重重异议，总算对“恐怖主义”的定义给出了一致意见。联合国历来有“你的恐怖分子、我的自由战士”之争，名人小组这次明文规定：即使出于政治目的，对平民的蓄意攻击就是恐怖主义。小组成员、阿拉伯联盟前秘书长阿姆鲁·穆萨也同意了这一定义——阿拉法特去世后，阿拉伯国家终于默认，此公曾是恐怖分子。当然，人的争辩能力和诡辩能力是无限的，同意了关于恐怖分子的定义，可以换个话题探讨“平民”定义。例如，哈马斯政治领导人亚辛（Ahmed Yassin）算不算“平民”？以色列对他的“定点清除”是否符合国际法？人们还将继续辩论下去。 联合国要改革，但是，改革的成功，也需要美国的让步和配合。作为唯一超强，美国遵守共同准则的便宜何在？美国的建国之父，对此有过很好的叙述。詹姆斯 ·麦迪逊在《联邦主义者文集》中写道，强者之所以愿意象弱者一样遵守共同的联邦宪法，在于未来情势的不确定性：在一个成分复杂多样的共同体内，各种利益的不断洗牌重组，可能在某一天使强者变为弱者，他们就会需要法律的保护。罗马的共和长达五百年，仍逃不过被帝国替代的命运，而罗马帝国也早已衰亡；拿破仑最后失败了；俾斯麦竭力保护的普鲁士王室，第一世界大战后终被推翻；苏联也已经解体。以美国的当前实力，或许不必在乎名人小组的建议；但是，历史却在呼唤着理解大国局限性的谦和智慧。 〔２００４年１１月２６日初稿，１２月３日修改〕 | 
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2005-4-25 23:03:41
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