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[推荐]制度供给失衡和中国财政分权的后果 对于理解中国的现实比较有帮助的说 —————————————————————————————— 制度供给失衡和中国财政分权的后果     □姚　洋　杨　雷  　　 近年来，以财政分权为特征的财政分权制频频出现在转型经济理论的讨论中。但是，财政分权在多大程度上可以解释中国过去二十年的高速经济增长，至今还是一个未知数。可以肯定的是，中国过去二十年的高速经济增长是许多因素共用作用的结果，财政分权如果有作用，也仅仅是原因之一。同时，学者们忽视的一个因素是，中国的财政分权是在一个制度供给失衡的环境中进行的，其结果未必是好的。这个失衡表现在三个方面，即财政分权没有法律保障、财政分权和行政垂直集权矛盾以及分权制度安排本身不规范。本文将深入讨论制度供给失衡和中国财政分权的共同作用对中国经济和政府行政的影响。  　　  　　 一.制度供给失衡及其影响  　　  　　 １．制度供给失衡  　　中国在财政体制方面的制度供给失衡既体现在财政体制本身，又体现在与财政分权相匹配的相关制度上。其表现有三个方面，即财政分权没有法律保障、财政分权和行政垂直集权矛盾以及分权制度安排本身不规范。  　　 首先，政府之间的财政关系缺乏宪法和法律保障。分税制之前如此，分税制之后也没有改变。规范的财政分权要求以宪法和其它法律的形式来明确政府间的财政关系。但在中国，中央和地方迄今为止的所有财政关系调整都是根据中央的“决定”、“通知”来传达和执行的，而没有法律的规范。在财政关系的具体调整中也缺乏相应的法律依据，比如１９９４年实行分税制以后最重要的税种—增值税也只有条例作为征收依据。由于没有法律的依据和约束，过去的财政分权方案总是中央和地方谈判妥协的结果。分税制虽然采用了各省一致的分享方案，但每个省的基数是不同的。随着时间的推移，各省之间的差距逐渐拉大。由于分税制方案是中央政府和各省分别谈判所形成的，各省之间没有直接的交锋，因此它不是各省之间的妥协的结果。虽然各省在分税制之初都接受了这个方案，但是，随着各省之间差距的拉大，调整分税制方案的呼声自然增加。同时，由于制度变迁的主导者是中央政府，在没有法律约束的情况下，它随时有可能根据自己的利益来调整方案，最近将所得税变成共享稅就是一个例子。因此，中国的财政体制缺乏内在的稳定性。  　　 第二，财政分权和政府行政垂直集权之间隐藏着尖锐的矛盾。中国政府行政的垂直集权是非常明显的。地方主要领导是由上级政府任命的，党管干部使得上级政府对下级政府官员具有几乎绝对的权威。为了强化领导和便于官员的管理，上级政府往往依赖一些可以度量的指标来考核下级政府官员，目前流行的“一票否决”制度就是一个明显的例子。由此而造成的结果是，下级政府只重视上级政府的行政命令，而忽视本地民众的要求。这种行政的垂直集权对于消解财政分权的负面作用（如地方保护主义）有一定的作用，但是，这种正面作用的一个前提条件是地方官员受到来自辖区内的横向制约以及来自民众的监督。如果没有这种制衡，财政分权就会因为垂直行政集权而产生强烈的负面作用，其主要表现就是事权的层层下放。在分权的财政体制下，每级政府有自己独立的收入，但是，行政垂直集权允许上级政府向下级政府下放事权，这是符合政府官员的理性的。由于事权下放的成本最终要由企业和民众负担，因此，如果一级政府受到来自下级政府、特别是民众的监督和制衡，下放事权就很难进行。在目前的中国，人大的作用仍然有限，政府权力很大，因此事权的下放很普遍。  　　  　　第三，财政分权本身存在许多缺陷。比如，分税制没有透明、统一和公正的转移支付制度；尽管各级政府间的纵向转移支付规模很大，但是这些资金的分配不具有透明性，而且不能保证向所有地方政府提供足以满足最基本服务需要的财政资金（黄佩华，１９９９）。最大的缺陷在于，财政只侧重于对收入的划分，而对支出责任的划分则不明确。就主要支出项目而言，各级政府间的支出职责重叠程度很高，表面上看起来各级政府都负有责任，但在实践中往往造成事权的推诿。在收入的划分中，财政也只涉及“预算内”收入，而对大量游离于预算以外的收入活动没有有效的制度约束。  　　 资料来源：1978-1980、1990、1991的收入分享前数据及1981至1990年的所有数据来源于世界银行（1993）的数据；1992－1998的数据来源于《新中国50年财政统计》。1981-1990以外年份的收入分享后数据则根据1981至1990年收入分享前后之差的平均数据推算而得。1999、2000及2001年数据系笔者根据财政部项怀诚部长向全国人大提交的报告计算而得。中央收入为本级收入，不包含债务收入。收入分享后（预算内+预算外）的数据则系笔者根据上述数据计算而得。  　　 目前的财政制度也无法满足地方政府的制度需求。首先，地方政府没有税收立法权，地方税的税基、税源、税率、乃至以后的调整权都完全掌握在中央手中。但是，几乎所有其它国家都赋予地方政府至少一种税率的制定权，尽管有的国家只让地方政府在一定税率范围内进行选择（黄佩华，１９９９）。其次，地方政府虽然没有公债发行权，但是大量的隐性“公债”仍然存在，主要表现为地方政府直接向企业和个人借款，或通过中央政府发行国债。第三，尽管中央和省的关系通过分税制得到了一定程度的规范，省与下级政府之间的财政体系则尚不规范。经常的例子是，省对市有几套不同的财政体制，市对县、乃至县对乡也是如此。另外，政府部门之间的关系也缺乏规范，尤其是在收入权限上，财权由税务部门向其他政府的扩散一直没有制止，政府各个部门实际都有某种收“税”的权力。  　　  　　 ２．制度供给失衡下财政分权的后果  　　 在制度供给失衡的条件下，财政分权会产生重要的不良后果，除地方保护主义外，我们认为，以下五个后果值得注意，它们是上下级政府对事权的推诿、政府行政的商业化和机会主义倾向、地方公共品提供规模的小型化、地区差距的扩大以及地方政府预算约束的软化。  　　 第一，上下级政府之间对事权的推诿是制度供给失衡的直接后果。由于上级政府在政治上仍然对下级政府享有绝对的权威，而上、下级政府的财政却是相互独立的，上级政府很容易发生机会主义行为，把问题尽量往下级政府压，把资金尽量往本级政府调。上级政府向下级政府下放事权采用几种形式。一是下放企业。进入1990年代后半期以来，国有企业全面亏损，成为各级政府的沉重负担。因此，各级政府纷纷将所属企业下放。到目前为止，中央政府只管一些巨型的、具有一定垄断地位的企业，各省、市也纷纷效仿，把亏损企业下放下级政府。另一个形式是只给承诺，不给钱。比如，中央经常将一些政策负担转移到地方政府的身上，形成所谓“中央请客，地方出钱”的情况。另外，中央政府常常将诸如价格补贴和固定资产投资等支出责任转移到地方政府。［１］最后，中央政府还以各种形式向地方“借款”。［２］  　　 以上现象造成的结果是，各级财政越往上级越好过。在省级政府和其下一级政府的财政关系中这种趋势最为明显。１９９４年以来，省级政府财政的集中程度在不断提高，年均提高２％（由１９９４年的１６．８％提高到２０００年的２８．８％）。市一级政府同样在想办法增加集中程度。２０００年省级财政净节余１３４亿元�煻�县乡财政赤字却不断增加（贾康，２００２）。与此同时，地方政府的支出职责也逐级下放了。导致省以下政府之间支出职责转移的因素与导致中央向地方政府转移的因素相同：将预算安排的资金改为企业自筹资金和银行提供投资资金。由此造成的后果是底层政府财政负担的增加，政府收费收入的比重越到下级政府越高。表２显示，在进入９０年代以后，地方政府负担了政府的大部分支出，占全国预算内支出的７０％左右。最值得注意的是，地方政府预算外支出的比重在分税制以后急剧攀升，使得地方支出占全国政府支出的比重在９０年代后期达到８０％以上。如果考虑到许多未纳入统计的地方政府“体制外”收入的话，则这个比重会更高。这和表１中央政府和地方政府的收入比例形成了鲜明的对照。  　　 收入的层层上解和支出责任的层层下压是一种短视行为，其结果是矛盾的层层下放，上级政府的日子好过了，下级政府的日子却难过了。就国家安定而言，下级政府是和老百姓接触最密切的政府，矛盾在下级政府的聚集会引起老百姓对政府的不满，从而影响社会的安定。这已经不仅仅是一个财政问题，而是关乎政府行政体制、乃至国家安定的大问题。  　　 第二，在财政分权进程中，中央和地方政府都表现出很强的机会主义和商业化倾向。中央政府的机会主义表现为事后修改与省级政府达成的协议，分税制之前主要涉及收支基数和上缴份额。在１９９４年分税制改革以后，这种情况也时有发生。比如，印花税原本为中央和地方的共享税，各占５０％的收入，但１９９７年１月１日调整为中央占８０％，地方占２０％；所得税原为地方稅，最近改成中央和地方的分享稅；国有土地有偿使用收入原为地方固定收入，但１９９７年后又将新批的转为非农建设用地的部分收入划归中央。  　　 中央政府承诺的可信性是财政分权的一个基础（钱颖一，１９９８），而中央政府表现出来的机会主义倾向使地方政府难以相信中央政府的承诺。在这种情况下，地方政府表现出了更强的机会主义倾向。在分税制以前，表现为擅自减免企业税收、将预算内收入转移到预算外收入等。在分税制以后，则表现为鼓励企业拖欠中央税款、谎报收入基数以及鼓励地方企业逃避银行债务等。［３］  　　政府行为的机会主义倾向导致腐败，有损政府行政的公正性，政府的行为因此越来越像惟利是图的企业，而不是处理公共事务的权力机构。各种乱收费是政府行为商业化的重要表现。这些收费往往违背收费和受益相对称的原则，而仅仅出于政府部门的自利性。此外，政府更多地通过一些商业行为来获取收入。一个例子是地方政府通过出售城市户口来获得收入。山东省曲阜市出售了３０００个城市户口给迁入城市者，人均价格为３０００元，总收入达到了９０００万。自１９９３年以来，贵州安顺市出售了５００个城市户口，收入达１５０万。到１９９４年初，全国出售了大约３００万个城市户口，总收入达到了２５０亿元。［４］这样下去，政府的严肃性和在群众中的威信势必受到严重影响。  　　  　　资料来源：《新中国50年财政统计》、《中国统计年鉴2001》，占总支出的比重系笔者根据上两栏的数据推算而得。  　　第三，财政分权导致地方公共品提供的分散化和小型化。在许多地方，医疗、养老、失业和城市低保只能统筹到区县一级，这样的后果有三。其一，保险抵御风险的能力低，而且收入有限。即使是像广东顺德这样发达的县级市，其养老和医疗保险也还有缺口，不发达的城市的状况可想而知。保险所依赖的是大数原理，参保的人越多，保险的支付能力就越稳定。目前的分散和小型化的保险体制可能遇到严重的支付风险。其二，分散的社保体系妨碍人口的流动。中央虽然对跨行政区的人口流动有一定的规定，比如可以将已交保险带走等，但实际执行非常困难。比如，北京市规定外地农民工在北京交纳的退休保险，只能等到６０岁之后才能获得收益。有相当数量的企业只是交纳一定人数的社会保险，而并不将保险落实到人，因此，当一个职工调走时，他并不能将企业交纳的保险费带走。其三，分散的社保体系加大了地区差距，使好的地方更好，差的地方更差。社保的一个作用本来就应该是进行收入的二次分配，调节地区收入差距，目前分散的社保体系恰恰是反其道而行之。  　　 造成目前分散和小型化的社保体系的原因可能很多，但财政的分权无疑是最重要的原因。社保规模直接和地方政府的财政相关，当每个地方政府都享有独立的财政的时候，财政状况好的地方一定不愿意和财政状况差的地方统筹社保资金。  　　 第四，目前的财政分权的不规范性造成地区差距的扩大。在分税制以前的改革过程中，采取的是中央和地方一对一谈判协商的形式，在同一时期全国有几套不同的财政体制。中央对省的财政关系如此，省对市县的财政关系也一样，市对县乃至县对乡也层层模仿，这种制度供给的不均衡是导致地区间的差距的重要原因。世界银行１９９０年所做的研究和黄佩华１９９５年所做的研究发现，中国各省之间人均预算收入的差异非常大。１９９１年最高的是上海，最低的是安徽（西藏除外），前者是后者的１５倍。省级以下的政府之间的收入差别同样也很大（黄佩华，１９９９）。在分税制以后，由于缺乏科学的转移支付公式以及转移支付的力度不够，地区差距的扩大的趋势并没有得到扭转。从１９９３年到１９９９年，我国各地区人均ＧＤＰ的相对差异系数由７０．９％上升到７７．０５％�� 上海的人均ＧＤＰ是贵州的１１．１４倍。而各地区人均财政收入的差异系数则从１９９３年的１１５．０２％上升到１９９９年的１３０．５７％�� 财政收入最大值地区为最小值地区的１４．２３倍。［５］这使不发达地区产生越来越多的不公平感，招致它们的抗议。而在一个省乃至一个市的内部，地区的差异也同样明显。［６］此外，政府预算外收入的存在也是造成地区差距扩大的一个重要原因，因为它能够１００％被地方掌握而不受和中央分成的影响，其收入主要来源于地方企业，而富裕地区此项收入比贫穷地区的收入要多的多。  　　 最后，中国的财政分权并未导致地方政府预算约束的硬化，甚至相反，它在一定程度上反而加深了预算软约束问题。有的学者（Qian and Roland 1998）认为财政分权使地方政府承担更多的支出责任以及地区竞争的因素，有助于解决地方政府的预算软约束问题。我们认为，硬化地方政府预算约束的一个前提是地方政府能够从正式的预算安排中获得足够的收入资源，而现行的财政体制很难做到这一点。更多的支出责任使地方政府有取得预算以外收入的动机，下放的财权又使地方政府有取得预算以外收入的权力。从某种程度上说，地方政府获得预算外乃至体制外收入是中央政府默许的�熤醒胝�府也无意去了解和分享这部分收入，地方的各级人大也无法对地方政府的收入行为进行有效监督。在这种情况下，所谓的预算约束也就无从谈起，因为很多的收入和支出是在预算以外的，层级越低越是如此。  　　 预算约束硬化的另一个前提是，地方官员要对本地的选民负责并受其监督，但在实践中也很难做到这一点。另一方面，现行的干部任命体制反而加强了地方政府官员软化预算约束的动机。地方官员的升迁往往取决于上一级政府对其“政绩”的考核。为了仕途的发展，地方官员往往努力完成甚至超额完成上级的指标，甚至不惜牺牲地方的利益。只有在升迁无望或者某些道德因素的作用下，地方官员才可能去抵制上级下达的不合理指标。地区之间的竞争也是一个因素。为了不在地区间的竞争中落后，各地都拼命的上项目，跑贷款，而忽视其实际效益，前任升迁了，烂摊子留给后任处理。  　　地方政府的预算软约束主要表现在两个方面，一是大量的非正式收入，二是地方政府的借款。非正式收入包括两类：预算外收入和体制外收入。预算外收入指的是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规定而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。［７］体制外收入则是指各地区各部门自立名目、自收自支的收入，绝大部分属于乱收费。两者的区别在于预算外收入要接受财政的监管，而体制外收入则游离于现行的财政体制之外。体制外收入没有统计数据，因此我们只讨论预算外收入。  　　  　　资料来源：《新中国50年财政统计》，1978-1982以及1999数据系笔者推算而成。  　　注：1993年和1996年的预算外资金的来源结构都有调整，与以前年度不可比；从1997年起，预算外资金收支不包括纳入预算内管理的政府性基金（收费），与以前年度也不可比。  　　 预算外收入是１９５３年从前苏联引进的。由于预算外收入无须和中央分成，地方政府有扩大预算外收入甚至将预算内收入转移到预算外的动机。在１９９３年以前，地方政府的预算外收入主要来源于企业，通过当地国有企业的主管部门来控制这部分资金。当来源于企业的预算外收入被剔除以后，预算外收入的规模迅速降低，但是到了１９９５年和１９９６，预算外资金的规模很快又恢复甚至超过了原来的水平（表３）。这表明地方政府又有了新的预算外收入来源，主要就是各种收费收入。更为严重的是，伴随着正式的收费，大量的乱收费也随之扩张，随着政府层级的降低，收费收入占政府收入的比重就越高。比如，山东省１９９３年乡级政府的“自筹资金”［８］支出达到了４８亿元，而预算资金只有２４亿元（黄佩华，１９９９）。总理也不得不承认：“‘费大于税’，民怨沸腾。”实际上，地方政府拥有了向当地居民和企业收取“无限”收入的权力，因为这种权力几乎不受任何监督，也没有任何预算约束。更为严重的是，由于部门之间收入权力划分的不清，除了财政和税务部门以外的其他政府部门都获得了“收税”权力。因为收费的范围涉及公共事业的非使用者，并且是强制性的，而部分资金也确实被用于一般性社会事业，所以这种收费是准税而非使用者收费。  　　 地方政府的大量借款是预算软约束的另一个表现。法律规定地方政府没有公债发行权（浦东是个例外）， 但是实际上大量的地方隐性“公债”仍然存在，并引发债务危机。如前所述，许多地方为了完成上级的指标或者政绩的需要往往举借超过自身偿债能力的巨款。我们在安徽省滁州市Ｆ县的调查发现，该县通过政府担保或者直接借款的累计债务１９９９年达到９０００多万元，而其实际年财政收入还不足４０００万元，政府财政实际上已经破产，这种情况具有普遍性。１９９９年上半年，湖南省财政厅、农办对全省乡镇的负债状况的调查表明：全省２０００多个乡镇，负债面高达８８．２％。全省乡镇共负债８５．４亿元。平均每个乡镇负债３６３万元，负债最高的乡镇达到５１１１万元，为十几年财政收入的总和。个别乡镇甚至在１９９９年就吃完了２００３年的预算。［９］城市财政的负债状况也不容乐观，以广东国际信托投资公司的破产（１９９８）为代表，全国各地政府兴办的大大小小几千家地方信托投资公司实际都已陷入破产的境地。  　　  　　 二.结论  　　  　　 适度的财政分权有积极的作用，但目前中国财政分权由于制度供给的失衡而远远超过了适度的界限，其后果是导致了各级政府对事权的推诿和由此而产生的矛盾在基层的积累，政府行为的商业化和机会主义倾向，地方公共品提供的分散化和小型化，地区差距的扩大，以及政府预算约束的软化等。长此以往，中国的经济增长和政府的权威性都要受到损害。  　　 但是，纠正目前过度的财政分权倾向，不是要把权力从地方收到中央，而是要增加有效的制度供给。我们认为，首要的任务是以法律的形式对各级政府的权力进行严格的划分，以杜绝各级政府的机会主义倾向。分税制必须进行规范，让各省通过人大进行讨论，并最终形成立法。立法不仅对各级政府具有约束效应，而且具有示范效应，可以诱使各省效仿，规范省和下级政府的关系。在立法过程中，一个不可忽视的问题是如何将现在各省拥有的财政收入权利制度化。比如，既然在实践中各省都或多或少地拥有制定税率的权利，而且这种权利对于中国这样的大国是必需的，立法应该考虑将这些权利制度化。我们无意为中央和地方的权利划分开列一份清单；我们认为，这个工作应该留给全国人大来做。  　　 纠正过度财政分权所带来的负面影响，还必须调节财政分权和行政集权之间的矛盾。用法律来规范财政分权是至关重要的，但是，如果没有执行法律的必要的行政基础，法律将成为一纸空文。和财政分权一样，适当的行政集权对于统一意志、有效贯彻中央政府政策是必要的，问题是如何把握一个度。在各级人大力量还相对薄弱的情况下，各级政府自身对这个问题的认识就尤其重要了。各级政府、特别是中央政府应该具备全局和长远眼光，以社会的全体利益为重，而不是仅仅计较一级政府的得失。表现在具体事务上，就是以全社会的福利为目标，将财政收入和责任在各级政府间进行适当的分担。  　　（作者单位：北京大学）  　　  　　注释：  　　 ［１］如１９９０年价格补贴和企业亏损补贴费用高达１０６０亿元，其中高达７０％的份额由地方预算负担，它们占地方政府总支出的３０％；在１９９０年４月公布的预算草案中，地方预算承担了９０％到１００％的农业、城市建设、卫生教育和行政管理支出（黄佩华，１９９９）；近年来，在实行“积极的财政政策”的时候，减免或暂停征收的一些税种如固定资产投资方向调节税都是地方税，在给公务员提高工资时要求由地方政府提供配套资金等。  　　 ［２］１９８１年中央向一些省份“借”了７０亿元，１９８２年又“借”了４０亿元。１９８３年中央保证不再向地方借款，但一笔勾销了以前的借款。然而在此后的几年中，强制性的借款从未停止过，并且没归还。到了１９９１年，中央又采取了一种新的征收办法——“地方贡献”，要求一些富裕的省份向中央财政做“贡献”。  　　 ［３］如中央计划在２００２年将企业所得税改为共享税以后，每个省份的企业所得税在２００１年后期都以超常的速度增长，最快的竟然超过了７００％。财政部项怀诚部长２００２年５月在北京大学的演讲。  　　 ［４］黄佩华（１９９９）。  　　 ［５］刘溶沧、焦国华（２００２）：５－６页。  　　 ［６］我们今年在江苏徐州的调查就了解到，该市最富裕地区的人均ＧＤＰ是其下辖最穷的县的６到７倍。而在湖南的调查则发现，湖南仅最富裕的长沙及其周边的湘潭、株洲地区的ＧＤＰ总额就占到了全省的３１．９％（２０００年数据）。  　　 ［７］见《国务院关于加强预算外资金管理的规定》（１９９６）。  　　 ［８］根据１９９１年１２月２６日财政部《乡镇财政管理办法》规定：自筹资金为由乡财政所征收的，按国家政策不列入预算和预算外资金的资金，主要包括乡镇企业上缴的利润和乡人大批准的统筹款。乡一级政府的预算外资金是指按照国家规定不列入预算的资金，包括乡政府和行政事业单位征收的各种附加费、国有企业及其主管部门的专项基金和“其他收入”。  　　 ［９］楚国良，《乡镇政府的财政“黑洞”》，《改革内参》，２００２年第５期第１６页。  　　  　　参考文献：  　　 楚国良（２００２）：《乡镇政府的财政“黑洞”》，《改革内参》，２００２年第５期。  　　 黄佩华(１９９９)：《中国地方财政问题研究》，北京：中国检察出版社。  　　 贾康（2002）：《我国地方财政体制改革探讨》，《中国财经信息资料》，２００２年１期。  　　 林毅夫、刘志强（2000）：《中国的财政分权与经济增长》，《北京大学学报(哲社版)》，2000年第4期。  　　 刘溶沧、焦国华（２００２）：《地区间财政能力差异与转移支付制度创新》，《财贸经济》，２００２年第６期。  　　 毛泽东（１９５６／１９７６）：《论十大关系》，北京：人民出版社。  　　 王绍光、胡鞍钢（１９９３）：《中国国家能力报告》，沈阳:辽宁人民出版社。  　　 王绍光（２００２）：《美国进步时代的启示》，北京:中国财政经济出版社。  　　 王绍光（１９９７）：《分权的底限》，北京:中国计划出版社。  　　Blanchard Oliver and Andrer Shleifer (2000). “Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia.” IMF Staff Working Papers.  　　Che, Jiahua and Qian, Yingyi (1998). "Insecure Property Rights and Government Ownership of Firms." Quarterly Journal of Economics, 113(2): 467-496.  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